COMMERCE EXTÉRIEUR (POLITIQUE DU)

COMMERCE EXTÉRIEUR (POLITIQUE DU)

«Depuis l’émergence des États-nations au XVI^e siècle, les gouvernements se sont préoccupés de l’incidence de la concurrence internationale sur la prospérité de leurs industries et ont essayé de les protéger» (P. R. Krugman et M. Obstfeld). Cette intervention de l’État sur les échanges internationaux relève de la politique commerciale, qui est un ensemble de moyens cohérents utilisés par l’autorité publique pour agir sur les flux extérieurs d’un pays. La politique commerciale traite du conflit, sans doute le plus important en matière de politique économique, entre le libre-échange et le protectionnisme. Dans ses positions extrêmes, elle peut consister dans l’un – lorsque les gouvernements sont convaincus qu’ils ont d’excellentes raisons de ne pas intervenir du tout – ou dans l’autre – quand ils considèrent que le contrôle total se justifie. Mais, entre l’ouverture complète et le repliement intégral, qui sont exceptionnels, la politique commerciale peut emprunter toute une gamme de voies intermédiaires. Concrètement, selon les pays et selon les périodes, le degré de l’intervention diffère. Les théories qui mettent en évidence le gain résultant de l’échange international incitent à l’ouverture, tandis que d’autres, qui croient pouvoir porter l’accent sur la promotion d’un plus grand bien-être national, argumentent pour la protection. Le contexte conjoncturel peut être attractif pour l’une ou pour l’autre et le niveau de développement du pays – avancé ou en retard – exerce aussi une pression non négligeable.

1. L’action autonome et l’action conventionnelle

La politique commerciale autonome est celle qu’un État choisit librement, de sa propre initiative, et qu’il peut modifier comme il le veut. Par exemple, une nation fixe un tarif douanier autonome. En revanche, la politique commerciale conventionnelle est établie par des accords internationaux, qui peuvent être bilatéraux ou multilatéraux. Dans les faits, la première peut servir de prélude à la seconde. En effet, un pays qui pratique une politique commerciale autonome se rend assez rapidement compte que les échanges internationaux sont fondés sur le principe du «donnant-donnant». Une guerre commerciale, avec agression et représailles, risque de voir le jour et elle est en principe à même de menacer tous les partenaires. Des accords négociés sur les échanges permettent d’éviter un tel conflit.

Le traité de commerce et la convention commerciale sont au service de la politique commerciale conventionnelle. Le premier est un accord conclu pour une durée déterminée, le plus souvent de l’ordre de cinq ou dix ans. On parle aussi de traités à tarif incorporé lorsque, en annexe, figure un tarif douanier spécial. Les droits de douane ainsi fixés sont appelés droits consolidés, ce qui signifie que tout changement éventuel doit faire l’objet d’une entente entre les parties. L’élaboration d’un traité de commerce comporte plusieurs phases: les pays qui possèdent déjà un tarif autonome entrent en négociations pour obtenir des facilités; le traité est ensuite rédigé, paraphé, puis signé et ratifié; le processus se termine par l’échange des ratifications entre les États partenaires, voire éventuellement par l’enregistrement du traité auprès d’une organisation internationale, comme l’O.N.U. ou le Conseil de l’Europe.

La convention commerciale est plus souple que le traité de commerce. D’une part, elle est d’une durée indéterminée: elle peut donc être dénoncée à tout moment, pour une échéance fixée généralement à une année après cette dénonciation. D’autre part, elle ne comporte pas de tarif annexe: elle stipule simplement la garantie de bénéficier d’un tarif conventionnel.

À côté des traités de commerce internationaux bilatéraux (comme le traité franco-britannique de 1860, qui couronna l’œuvre libre-échangiste de Richard Cobden, le chef de file de la ligue de Manchester) ou multilatéraux (tel l’accord de Porto, du 2 mai 1992, qui a institué l’Espace économique européen à dix-neuf), il faut aussi tenir compte des traités supranationaux, du genre de celui de Maastricht, du 7 février 1992, qui concerne l’Union économique et monétaire européenne. En plus des engagements que comportent les premiers, les seconds impliquent des transferts de compétences à un degré institutionnel supérieur, en l’occurrence celui de la Communauté européenne.

2. Le traitement égalitaire et les préférences

Le problème du traitement égalitaire et des préférences se pose dès le moment où le nombre des États qui sont en relations d’échanges internationaux dépasse deux. Concrètement, il revient à savoir, par exemple, si le pays 1 appliquera au pays 3 les mêmes conditions qu’il pratique à l’égard du pays 2 ou si, au contraire, il aura des comportements différents envers 2 et 3. Dans le premier cas, on est en présence d’un traitement égalitaire et dans le second on rencontre un régime préférentiel.

Le traitement égalitaire

Le traitement égalitaire peut être mis en place par la clause de la nation la plus favorisée . Un État s’engage alors à consentir à un pays partenaire tous les avantages qu’il pourrait par la suite octroyer à une nation tierce. Ainsi, si le pays 1 concède un avantage en faveur du pays 2, le pays 3 – au bénéfice de la clause – devra recevoir le même avantage. L’idée principale de la clause de la nation la plus favorisée est celle de l’égalité de traitement, c’est-à-dire de la non-discrimination. La clause vise donc non pas à favoriser, mais à traiter également relativement au pays le plus favorisé. Aujourd’hui, elle est l’un des fondements de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (G.A.T.T.), ce qui lui confère une grande portée, puisque plus de cent pays sont parties à ce traité. La clause y est appliquée sous la forme multilatérale, inconditionnelle et générale.

La clause de la nation la plus favorisée multilatérale implique que la garantie d’égalité est donnée par chacun des partenaires à l’égard de tous les autres. Dans le passé, on a connu aussi la clause de la nation la plus favorisée unilatérale, par exemple lors du traité de Versailles, en 1919, au seul profit des vainqueurs. Dans les traités bilatéraux, la clause de la nation la plus favorisée est habituellement réciproque.

La clause de la nation la plus favorisée inconditionnelle signifie que l’avantage est étendu automatiquement au bénéficiaire. Par opposition à cette pratique actuelle, on a connu, sous l’influence des États-Unis, la clause de la nation la plus favorisée conditionnelle. Le bénéficiaire ne recevait alors l’avantage que sous réserve d’une prestation de réciprocité. Par exemple, en 1845, à la suite d’une baisse des droits de douane des États-Unis sur les dentelles françaises, la Belgique, bénéficiaire de la clause conditionnelle, n’obtint à son tour une réduction des droits de douane des États-Unis pour les mêmes articles qu’en abaissant ses propres droits de douane sur le coton importé des États-Unis, ce qui correspondait à la contre-prestation fournie par la France. À partir de 1860, sous l’effet de l’ouverture des marchés, la clause conditionnelle a été progressivement abandonnée.

La clause de la nation la plus favorisée générale est caractérisée par le fait que l’avantage à étendre doit être octroyé quel que soit le pays de base auquel il a été accordé. Cette clause générale a été appliquée dès le traité anglo-espagnol de 1715. Précédemment, la clause était spéciale. Par exemple, au XII^e siècle, dans les échanges entre les villes marchandes italiennes et les Arabes, Pise obtint de ces derniers l’égalité de traitement avec Venise, qui était initialement la plus favorisée, mais, nommément, avec cette dernière seulement.

La clause de la nation la plus favorisée généralise les concessions, en ce sens qu’un avantage concédé à un partenaire s’étend à d’autres, et elle s’inscrit progressivement dans tous les traités, parce que le pays qui a accordé la clause dans quelques accords a de plus en plus de peine à la refuser pour les accords suivants. Pourtant, la perspective de devoir élargir une concession à de nombreux pays est aussi parfois considérée comme un frein à l’ouverture. Par ailleurs, lors de la période de remontée du protectionnisme, après 1879, le système de la spécialisation des tarifs, pratiqué notamment par l’Allemagne, conduisit à restreindre l’application de la clause de la nation la plus favorisée; elle n’était, en effet, pratiquement plus concédée que pour des produits tellement précis qu’ils ne pouvaient provenir que d’un seul partenaire choisi (P. Salin, 1991). Dans l’ensemble, il n’en demeure pas moins que, à la fin du XX^e siècle surtout, la pratique de la clause de la nation la plus favorisée induit des effets importants de libéralisation.

Le régime préférentiel

Le régime préférentiel, qui constitue une solution opposée au traitement égalitaire, existe aussi aujourd’hui, et cela dans des cas qui ne sont sûrement pas négligeables, comme ceux des unions régionales, du système des préférences généralisées et des conventions de Lomé.

Les unions régionales sont des espaces formés par deux ou plusieurs pays qui éliminent entre eux des obstacles aux échanges, mais maintiennent ces barrières à l’encontre du reste du monde. Elles sont aujourd’hui nombreuses et concernent tous les continents. Elles témoignent d’une tendance à la régionalisation du commerce mondial, à propos de laquelle on peut s’interroger pour savoir si elle constitue une étape favorable à plus d’ouverture aux échanges planétaires ou à un repliement sur des aires commerciales «de forteresse». La théorie économique pose à cet égard le critère du solde entre le gain des échanges – à coûts plus bas – créés et la perte des échanges – à coûts plus hauts – détournés. Dans la réalité, diverses formes d’unions régionales, plus ou moins libérales ou dirigistes, existent. La zone de libre-échange (comme celle qu’a instituée le North American Free Trade Agreement, entre les États-Unis, le Canada et le Mexique, en 1992), l’union douanière (tel le Zollverein allemand, doté d’un tarif douanier commun en 1833) ou le marché commun (Communauté économique européenne de l’Acte unique de 1987), voire l’union économique et monétaire (Communauté économique du traité de Maastricht, signé en 1992).

Le système des préférences généralisées consiste dans l’établissement d’un avantage discriminatoire en faveur des pays en développement. Il a été adopté en 1968 dans le cadre de la Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement (C.N.U.C.E.D.), réunie pour sa deuxième séance mondiale à New Delhi, puis introduit progressivement. Il repose sur l’idée que le commerce peut être l’un des instruments essentiels du développement. Le principe est d’octroyer une préférence tarifaire pour les exportations manufacturées des pays en développement vers les États industrialisés, de manière à permettre un accroissement des recettes d’exportation, une expansion de l’industrie et une accélération de la croissance des premiers. Dans ce régime, la préférence revêt deux caractéristiques: d’une part, elle est générale, c’est-à-dire qu’elle concerne tous les pays en développement, jusqu’à un certain niveau fixé; d’autre part, elle est non réciproque, en ce sens que les pays en développement, pour leur part, n’ont pas à consentir en contrepartie des préférences aux nations industrialisées.

Les conventions de Lomé , contrairement au système des préférences généralisées qui est mondial, relèvent du régime de la préférence régionale, c’est-à-dire de celle qui ne concerne qu’un groupe de pays en développement. Leur origine doit être recherchée dans la création de la Communauté économique européenne, lors du traité de Rome, en 1957, et dans la décolonisation des territoires dépendant des pays du Marché commun, surtout à partir de 1960. Il s’agissait essentiellement de ne pas rompre le degré déjà relativement poussé d’intégration qui existait entre les métropoles et leurs possessions (anciennes ou maintenues) d’outre-mer. Une formule d’association a alors été prévue entre la C.E.E. et les pays africains et malgache, avec des dispositions commerciales comportant des préférences sur le marché européen en faveur des territoires associés et des dispositions financières d’aide aux investissements dans ces territoires à travers le Fonds européen de développement. En 1963, la première convention de Yaoundé à procédé à une mise à jour de l’association. Par la suite, des modifications intégrèrent les territoires d’outre-mer des nouveaux pays membres de la C.E.E. et renouvelèrent périodiquement l’association sur la base des mêmes principes, mais en essayant d’y apporter des améliorations (conventions de Yaoundé II en 1969, de Lomé I en 1976, de Lomé II en 1981, de Lomé III en 1986 et de Lomé IV en 1991). L’association est passée ainsi de dix-huit États africains et malgache associés en 1963 à soixante-neuf États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (A.C.P.) associés dans le cadre de la convention de Lomé IV, auxquels il convient d’ajouter une vingtaine de pays et territoires d’outre-mer dépendant de nations membres de la Communauté. Dès le milieu des années soixante-dix, le Stabex puis le Sysmin ont été mis en place: ces accords complémentaires visent à neutraliser, au moins partiellement, l’effet des chutes brutales de recettes dans les domaines des produits de base agricoles et des exportations minières. Leurs mécanismes comportent un transfert financier en faveur des pays victimes d’une baisse. Concrètement, depuis 1980, le Stabex s’est trouvé confronté, lors de six exercices annuels, à des déficits qui n’ont pas pu être couverts, en dépit de l’accroissement de l’aide communautaire. En 1992, les États A.C.P. ont manifesté leur souci face au préjudice qu’une issue positive de l’Uruguay Round pourrait porter à leur position préférentielle sur le marché européen.

Dans la pratique, le traitement égalitaire lié à l’application de la clause de la nation la plus favorisée et les régimes préférentiels sont de nature à entrer en conflit chaque fois qu’un État est concerné simultanément par ces deux genres de dispositions. En principe, par exemple, les pays membres du G.A.T.T., qui sont liés par l’application de la clause de la nation la plus favorisée envers toutes les parties contractantes, ne seraient pas à même de constituer des unions régionales. Pourtant, afin de ne pas empêcher l’apparition d’unions régionales s’inscrivant dans le sens d’une étape vers l’ouverture mondiale des marchés, le G.A.T.T. tolère une exception: pour lui, les unions régionales dont le caractère protectionniste à l’égard des nations tierces n’est pas porté à un plus haut niveau que celui qui était pratiqué précédemment par les États ainsi groupés régionalement sont admissibles. Un même genre d’accommodement est reconnu pour le système généralisé des préférences et pour les conventions de Lomé. Dans le passé, le Commonwealth britannique avait instauré un régime impérial préférentiel, en juillet 1932, lors de la conférence d’Ottawa, pour sauvegarder une liberté régionale des échanges dans un monde alors en mal de protectionnisme. Il fut par la suite traité par le G.A.T.T. d’une manière analogue à celle qui fut appliquée pour les unions régionales.

3. Les instruments d’incitation

Les moyens d’incitation – droits de douane et subventions, pour l’essentiel – tendent à rendre avantageuse ou désavantageuse aux agents privés une initiative en matière d’importation ou d’exportation. Par leur nature, ils relèvent de l’État financier plutôt que de l’État policier. Ils visent à modifier les prix des produits échangés, ce qui engendre indirectement une adaptation des quantités.

Les droits de douane

Un droit de douane est un impôt établi par l’État sur une marchandise qui franchit sa frontière. Le droit de douane peut se lire dans le tarif douanier, qui est la liste des droits en vigueur à un moment donné. Au sein du tarif douanier, une position douanière est une rubrique qui renseigne sur le droit de douane applicable à un bien déterminé. Plusieurs distinctions sont classiques:

– Les droits d’entrée et les droits de sortie . Les premiers sont courants, et les seconds exceptionnels. Ces derniers se rencontraient autrefois en cas de famine (afin de garder la nourriture dans le pays) et on les a trouvés, au XX^e siècle, à l’exportation par des pays jouissant d’un monopole (nitrates du Chili) ou qui ont une position forte sur une matière première (pétrole de l’Arabie Saoudite), ainsi que pour lutter contre l’inflation résultant d’une demande extérieure très importante (projet d’un dépôt à l’exportation, en Suisse, dans les années soixante).

– Les droits fiscaux et les droits protecteurs . Un droit de douane peut être l’un ou l’autre, selon la fin qui lui a donné naissance. L’aspect fiscal existait déjà dans les sociétés anciennes, où les droits de douane fournissaient souvent la majeure partie de leurs ressources aux États qui ne connaissaient pas encore l’impôt sur le revenu. Aujourd’hui, les droits fiscaux sont perçus sur des articles que le pays ne peut pas produire lui-même et dont la demande nationale est peu élastique, sur des biens importés dont l’équivalent domestique est frappé d’une taxe intérieure ou sur des exportations d’un pays monopoleur. Mais, le plus fréquemment, le but du droit de douane est protectionniste: lois céréalières britanniques du début du XIX^e siècle, «éducation» de l’industrie naissante de l’Allemagne et des États-Unis pendant la seconde moitié du XIX^e siècle. Cependant, même un droit protecteur fournit des ressources fiscales, pour autant qu’il ne devienne pas prohibitif. Les droits de douane sont la forme la plus ancienne de la politique commerciale et, en dépit de la libéralisation intervenue après la Seconde Guerre mondiale (G.A.T.T., unions régionales), ils demeurent non négligeables, autant dans leur fonction fiscale (droit sur les carburants importés en Europe occidentale) que sous leur aspect protecteur (tarif extérieur commun de la C.E.E.).

– Les droits spécifiques et les droits ad valorem . On parle alors de l’assiette du tarif douanier, c’est-à-dire du mode de perception. Les droits ad valorem, fondés sur la valeur de la marchandise, sont établis en pourcentage. Ce système s’est répandu surtout après la Première Guerre mondiale et il est adopté actuellement par presque toutes les nations. Les droits spécifiques, au contraire, sont levés sous forme d’un montant fixé par unité du bien importé et sont établis en chiffres absolus, d’après la quantité, le poids ou la contenance du bien. Cette méthode de dédouanement est encore utilisée par la Suisse. Comparativement, les droits ad valorem présentent le double avantage de tenir compte des différences de valeur (toutes les marchandises d’une même espèce n’ont pas la même valeur), et, en période d’inflation générale, d’augmenter en même temps que les prix. Ils comportent les inconvénients d’obliger à une difficile estimation de la valeur des articles présentés à la douane (risque de fraude, qui peut être écarté par l’exigence de factures visées par le consul du pays importateur) et d’être une mauvaise protection si les prix étrangers baissent ou augmentent moins que les prix nationaux. Pour leur part, les droits spécifiques présentent les deux avantages de rendre la fraude à la valeur impossible et d’être d’une perception plus rapide, ce qui convient bien à un pays à fort commerce extérieur mais à main-d’œuvre rare et chère. Néanmoins, les droits spécifiques souffrent de requérir une grande spécialisation du tarif douanier et de se fonder, par souci de commodité, sur le poids brut, ce qui entraîne aussi la taxation de l’emballage.

Depuis le milieu des années soixante, les économistes sont attentifs au problème du degré de la protection , c’est-à-dire de la différence entre le protection nominale – la seule qui ait été prise en compte pendant longtemps – et la protection effective, qui est une protection de la valeur ajoutée (W. M. Corden). Le problème est lié à la progressivité des taux de tarifs nominaux, qui sont plus réduits sur les matières premières et plus élevés sur les articles finis. Dès lors, le supplément de taux pratiqué par une nation importatrice sur un produit fini lui permet de protéger d’autant plus ses activités manufacturières, qui peuvent être rétribuées, pour une même tâche, plus que dans l’État exportateur de la matière première. En conséquence, le taux de protection d’un bien manufacturé ne correspond pas au chiffre nominal indiqué dans le tarif douanier, mais à un rapport souvent nettement supérieur. Il en résulte que la protection des industries des pays avancés est plus forte en fait qu’elle ne paraît au premier abord. Des droits de douane en cascade, par exemple lorsque deux transformations successives interviennent dans des pays différents, peuvent conduire à une protection effective considérable. Il est donc opportun que les négociations internationales portent sur les taux effectifs.

Les régimes douaniers spéciaux , que l’on appelle aussi parfois «atténués», sont destinés à faciliter le passage à travers un pays, ce dont peuvent tirer profit, par exemple, les transporteurs, les intermédiaires, la main-d’œuvre de ce pays. Il faut distinguer à cet égard le commerce spécial, qui ne comporte que les importations destinées à un emploi intérieur et les exportations en provenance de la production nationale, du commerce général, qui inclut en outre le passage. Alors que le premier seul est considéré pour la balance commerciale (c’est-à-dire des marchandises), le second peut présenter de l’intérêt par les activités qu’il entraîne à l’intérieur et qui seront facturées à l’extérieur. Techniquement, les régimes douaniers spéciaux comportent plusieurs modalités:

– Le transit est la forme la plus claire du passage, puisque qu’il s’agit de marchandises étrangères qui entrent dans le pays pour en ressortir sans délai. Ces biens sont autorisés à traverser le territoire sans payer les droits de douane. Deux sortes de précautions peuvent être prises pour éviter des abus: le plombage (des wagons, camions ou colis) ou la signature d’un acquit-à-caution, c’est-à-dire d’un engagement écrit à payer les droits de douane si les marchandises ne sont pas réexportées comme prévu.

– L’entrepôt correspond à un régime douanier selon lequel la marchandise entre en franchise et ne paie le droit que si elle ressort à destination du territoire national. Il permet de disposer de stocks sans avoir à investir des montants importants pour les taxes douanières à acquitter sur les marchandises ainsi conservées. On désigne aussi par entrepôt le lieu ou le magasin où sont déposés à titre provisoire des biens entrés dans le pays et dont on n’est pas encore fixé sur la destination. Un tel entrepôt peut être soit officiel ou réel (dirigé par l’Administration des douanes), soit privé ou fictif (géré par un particulier moyennant des garanties).

– L’admission temporaire concerne des marchandises qui doivent être réexportées après avoir fait l’objet d’un perfectionnement. Les droits de douane ne sont pas perçus si le produit manufacturé ressort, accompagné de l’acquit-à-caution correspondant au bien entré, dans une période déterminée. À ce cas général du trafic de perfectionnement actif, on peut ajouter celui du trafic de perfectionnement passif, où, au lieu d’une importation temporaire, on est en présence d’une exportation temporaire en vue d’une transformation à l’étranger. Parfois, par mesure de garantie, l’admission temporaire peut comporter le drawback , c’est-à-dire le paiement des droits de douane lors du premier franchissement de la frontière et leur restitution lors du renvoi. Enfin, on peut rapprocher de ces variantes touchant le perfectionnement industriel dans un lieu déterminé la question du trafic général en franchise temporaire, qui s’applique à l’admission sans droit de douane sur l’ensemble du territoire d’un État pour des marchandises qui seront réexportées dans un délai précis sans avoir subi aucune transformation (par exemple, les automobiles des touristes en voyage à l’étranger).

La franchise , même si elle ne relève pas forcément du passage, est aussi un régime douanier spécial. Elle consiste à dispenser totalement certaines marchandises des droits de douane. Plusieurs cas sont à distinguer: celui de la franchise dans ses applications ordinaires (objets usagés accompagnant les touristes, valise diplomatique, etc.); celui du trafic frontalier, fondé sur un accord entre pays limitrophes et permettant aux frontaliers d’importer ou d’exporter sans droit et par certains lieux divers biens d’usage personnel ou touchant l’élevage et l’agriculture; celui encore des zones franches, portions de territoire qui, bien que placées sous la souveraineté d’un État, sont considérées pour la perception des droits de douane, voire la fiscalité, comme étrangères à ce pays. On les trouve en liaison avec une ville – par exemple entre Genève et certains territoires français voisins –, avec un port – zone franche portuaire – ou comme centre d’industrialisation et de développement dans un État généralement encore très dirigiste.

Les subventions

Les subventions (ou subsides ou primes, ou encore avantages commerciaux hors tarifs) comportent un même trait distinctif que les tarifs douaniers, à savoir celui de creuser un écart entre le prix du marché intérieur et celui du marché international. Mais, contrairement au tarif à l’importation, qui rend les biens acquis plus chers à l’intérieur du pays qu’à l’extérieur, la subvention est un paiement aux nationaux pour qu’ils puissent surmonter la concurrence étrangère. Actuellement, les subventions sont largement répandues, surtout dans le domaine agricole: au sein du G.A.T.T., par exemple, dans le cadre de l’Uruguay Round, la diminution des subventions à l’agriculture s’est révélée le volet le plus difficile des négociations, particulièrement entre les États-Unis et la Communauté européenne. Les subventions peuvent intervenir à deux niveaux:

– Les subventions à la production consistent à verser aux producteurs nationaux d’un bien menacé par la concurrence extérieure un montant proportionnel à la quantité. La France avait ainsi encouragé la sériciculture par une prime à partir de 1892. Ce genre de subside peut aussi constituer une aide indirecte à l’exportation. Toutefois, il est utilisé plus rarement que le droit de douane – même s’il s’est développé depuis 1970, à la suite des réductions tarifaires du G.A.T.T. –, parce qu’il coûte à l’État au lieu de lui rapporter et parce qu’il charge l’ensemble des contribuables pour ne profiter qu’à certains groupes de producteurs. Pourtant, son emploi est commode, par exemple lorsqu’on ne veut encourager une production que dans certaines régions d’un pays.

– Les subventions à l’exportation , quant à elles, constituent vraiment une aide directe, puisque le montant est versé au stade des opérations commerciales à destination de l’étranger. Elles interviennent surtout en cas de surproduction (excédents agricoles écoulés par la Communauté européenne à des prix très bas sur des marchés tiers). La prime à l’exportation recourt, dans certains cas, à des voies plus discrètes, comme celles de l’aide à la prospection des marchés extérieurs, de la garantie des risques à l’exportation ou d’une assurance à la couverture des pertes de change.

Le dumping , qui est une pratique pour laquelle le prix est plus bas pour le bien exporté que pour le même bien vendu à l’intérieur du pays, est lié à la question des subventions à l’exportation, et il est en principe condamné par le G.A.T.T. Même sans prime étatique, une firme monopolistique travaillant sur un marché bien segmenté est aussi à même d’adopter une stratégie de dumping, à travers une discrimination des prix (plus bas à l’étranger), quand la demande d’exportation est beaucoup plus sensible aux prix que ne l’est la demande domestique. A contrario, une telle entreprise peut se livrer au dumping inverse, lorsqu’elle renonce à baisser les prix à l’extérieur, même si la modification du change le justifierait largement (maintien du prix des voitures allemandes aux États-Unis, en 1984, en dépit de la nette appréciation du dollar). Dans la pratique, il n’est pas toujours aisé de dire clairement s’il y a dumping, mais les pays qui sont ou se croient lésés par cette concurrence déloyale ressentent souvent cette attaque plus violemment que l’application d’un tarif douanier. Des mesures de rétorsion consistent à réagir par des droits antidumping, pour lesquels le G.A.T.T. a adopté un code en 1979, et qui ont été fréquemment utilisés, surtout par les États-Unis et la C.E.E., pendant les années quatre-vingt (Banque mondiale, 1992). La subvention qui est versée par l’État agresseur est alors encaissée sous forme de recette douanière par la nation victime et le niveau des prix est rétabli d’une manière correcte: il devrait logiquement en résulter la disparition du dumping et des droits antidumping. Parfois, certains droits antidumping ou apparentés ont été appelés «surtaxes de change», lorsqu’ils ont été appliqués à des produits en provenance de pays dont les conditions de compétition étaient devenues privilégiées pour des raisons de dévaluation ou de dépréciation de leur monnaie (droits compensateurs, déjà introduits par Méline, en France, à la fin du XIX^e siècle). Les droits antidumping font partie de la catégorie des droits analogues, dans laquelle on trouve en outre les taxes qui sont encaissées sur les biens étrangers importés pour contrebalancer celles qui sont payées par les mêmes produits de provenance domestique. Au sein de la Communauté européenne, ces fonctions sont assurées par des montants compensatoires (à l’intérieur) et par des prélèvements (envers l’extérieur).

4. Les instruments de contrainte

Les instruments de contrainte de la politique commerciale existaient déjà dans les périodes passées (blocus antiques, prohibition commerciale sous l’Ancien Régime). Lors de la grande dépression des années trente, d’autres formules se sont répandues (contingentement, contrôle des changes). Enfin, le néo-protectionnisme recourt, depuis les années soixante-dix, à plusieurs types de barrières non tarifaires aux échanges (C. Nême). En principe, les mesures de contrainte correspondent bien aux économies planifiées. Toutefois, dans une certaine mesure, les économies de marché y recourent aussi notamment pendant les périodes de crise. Elles agissent directement sur les quantités et induisent des effets seconds sur les prix.

La prohibition

La prohibition consiste en une interdiction absolue de commercer: le produit prohibé n’a pas le droit de franchir la frontière, soit à l’importation (animaux malades, par exemple), soit à l’exportation (en cas de pénurie à l’intérieur), soit dans les deux sens (drogue), pour des motifs sanitaires (marchandises avariées, par exemple), économiques (autrefois, prohibition par la Grande-Bretagne de l’importation des colorants de synthèse allemands), politiques (sanctions internationales décrétées par l’O.N.U.), militaires (contrôle des ventes stratégiques occidentales aux pays de l’Est), fiscaux (protection d’un monopole public national) ou sociaux (interdiction d’exportation de certains objets du patrimoine national).

Le protectionnisme administratif, qui consiste en des chicanes destinées à entraver le commerce d’un bien (normes très particulières; formalités de déclaration compliquées à l’excès; lieux de dédouanement peu accessibles, avec un horaire malcommode), peut déboucher aussi sur la quasi-prohibition d’une marchandise, spécialement lors de tensions bilatérales relatives à une production (cas de l’importation des magnétoscopes japonais en France, dans les années quatre-vingt). Après s’être occupé prioritairement des droits de douane, le G.A.T.T., qui avait recensé quelque huit cents mesures néo-protectionnistes, s’est attaqué, lors du T 拏ky 拏 Round (1973-1979), aux barrières non tarifaires, pour lesquelles il est parvenu à une certaine libéralisation.

Le contingentement

Le contingentement, ou quota, est une restriction quantitative moins radicale que la prohibition: il n’y a plus suppression, mais uniquement limitation du commerce à un volume déterminé, pendant une période donnée. Le contingentement permet de parvenir à un rationnement sûr de la quantité importée, alors que le droit de douane comporte des incertitudes quant à ses effets, voire ne peut pas être modifié immédiatement s’il est consolidé encore pour plusieurs années. Dès 1947, le G.A.T.T. a demandé la suppression des quotas, qu’il estime beaucoup plus nuisibles aux échanges internationaux que les tarifs douaniers, dont il n’a envisagé que la réduction progressive. Le contingentement figure encore malgré tout dans les barrières non tarifaires, spécialement dans le domaine agricole et pour les textiles, et sous la forme des accords volontaires d’exportation. La restriction quantitative – d’importation ou d’exportation – est habituellement mise en œuvre par l’octroi de licences à des individus ou à des entreprises, qui ont ainsi le droit d’échanger un volume maximal fixé. Les quotas peuvent requérir une administration beaucoup plus importante que les tarifs (B. Lassudrie-Duchêne et J.-L. Reiffers). Contrairement aux droits de douane, ils ne procurent aucune ressource financière à l’État, sauf si ce dernier institue la vente des licences, lesquelles doivent préciser le produit, le pays partenaire et le nom du commerçant. Le contingentement présente l’inconvénient de cristalliser les courants d’échanges, lorsqu’il est pratiqué à travers le système automatique qui maintient une répartition fixe avec les pays partenaires par le biais d’ajustements périodiques linéaires à la hausse ou à la baisse, et il est lourd à gérer quand il s’appuie sur la formule des quotas négociés. Il isole beaucoup plus le marché national que ne le ferait un tarif et débouche sur des rentes de quotas pour les détenteurs de licence, parfois avec l’apparition de prix franchement abusifs. Dans le secteur agricole, le contingentement est aussi employé selon la formule des trois phases: marché ouvert pendant les saisons où il n’y a pas de récolte nationale, marché contingenté au moment où approche la récolte domestique et marché totalement fermé quand la récolte nationale bat son plein.

La restriction «volontaire»

L’accord volontaire d’exportation, que l’on appelle aussi accord d’autolimitation, est une variante du quota d’importation, avec cette particularité que le contingent sur les importations est géré par le pays exportateur au lieu de l’être par la nation importatrice. Il est devenu un instrument important de la politique commerciale internationale. En fait, la restriction «volontaire» d’exportation pratiquée par le pays fournisseur est le plus souvent le résultat d’une contrainte exercée par le partenaire acquéreur, qui menace de prendre lui-même directement des dispositions de quotas à l’importation si l’offre n’est pas régulée à la sortie de l’État d’origine. Par exemple, en 1989, la Communauté européenne imposait cent soixante-treize restrictions «volontaires» d’exportation, et les États-Unis soixante-neuf – cela, dans 60 p. 100 des cas, à des pays en développement. Les arrangements les plus connus sont ceux des accords multifibres, qui avaient été conçus à l’origine sous la pression de la C.E.E. et des États-Unis, en 1974, pour freiner les exportations de textiles et de vêtements à bas prix en provenance des pays socialistes et de certains gros producteurs comme Hong Kong, Singapour, la Corée du Sud et Taïwan, et qui ont été prorogés à plusieurs reprises. Dans le cadre des négociations de l’Uruguay Round, les pays importateurs occidentaux ont continué de penser qu’il était nécessaire de maintenir une solution de commerce organisé pour les articles textiles et les vêtements, les nations productrices en développement souhaitant la libéralisation de ces secteurs, au sein desquels elles s’orientent au demeurant vers des articles à plus forte valeur ajoutée. Un autre domaine important des accords volontaires d’exportation est celui des automobiles, pour lequel un premier arrangement était intervenu en 1981, qui plafonnait les exportations de voitures japonaises aux États-Unis à 1,68 million d’unités; cet accord a été par la suite révisé, puis remplacé, à partir de 1985, par une déclaration d’intention du gouvernement japonais de continuer à limiter ses exportations automobiles. Les accords volontaires d’exportation présentent certains avantages pour les deux partenaires. D’une part, l’exportateur y trouve un moyen d’avoir une négociation bilatérale, plutôt que de subir un contingent imposé directement par l’importateur, et cela lui donne la possibilité de répartir le volume des ventes entre ses firmes. D’autre part, le pays importateur est dispensé d’administrer des licences d’importation et profite de la répartition organisée de la fourniture entre les États d’origine. Mais ces accords entraînent une perte d’efficience et font apparaître une rente qui, un peu paradoxalement, va aux producteurs étrangers. Quelque trois cents cas d’accords volontaires d’exportation continuaient de préoccuper le G.A.T.T. en 1992.

Le contrôle des changes

Le contrôle des changes est une réglementation établie par l’État sur l’offre et la demande des devises, en vue de maintenir un certain taux de change. C’est une mesure de contrainte, mais qui, par rapport aux quotas, est marquée par deux caractéristiques. D’une part, le «rationnement», au lieu de porter sur la quantité de marchandises, intervient par la restriction du montant de devises mises à disposition pour acheter à l’extérieur. D’autre part, la limitation revêt en principe un caractère général, c’est-à-dire qu’elle vise plus à restreindre le volume global des dépenses à l’étranger que celui de l’importation d’un bien particulier. Toute transaction d’achat à l’extérieur est subordonnée à un permis, ou licence, délivré par l’Office des changes, organisme public chargé de l’examen des demandes de devises sur l’extérieur et qui, le cas échéant, vend ces moyens de paiement à un cours officiel, appelé réglementé. Par ailleurs, en contrepartie, l’Office des changes doit aussi connaître tous les résidents qui sont créanciers sur l’étranger, de manière à pouvoir leur racheter les devises qu’ils ont gagnées. Le contrôle des changes n’est en mesure de fonctionner avec efficacité que s’il est doté d’un appareil administratif assez considérable (surveillance de toutes les transactions avec l’extérieur et lutte contre la fraude), s’il est capable de vérifier les prix d’importation et d’exportation (risque du recours à des factures falsifiées) et s’il peut faire respecter l’interdiction posée à l’encontre des particuliers d’exporter la monnaie nationale.

L’existence du contrôle des changes, qui par définition porte atteinte à la libre convertibilité de la monnaie, est liée aux périodes de difficultés économiques et politiques. Il est apparu surtout durant la grande dépression, lorsque, après 1931, les pays d’Amérique latine producteurs de matières premières ont été confrontés à la baisse des cours et ont entrepris, par ce moyen, de s’assurer un meilleur équilibre de leur balance des paiements. Peu après, l’Allemagne y recourut aussi et, avec la Seconde Guerre mondiale, les nations européennes passèrent du contingentement au contrôle des changes. La convertibilité de principe des monnaies européennes n’a été rétablie qu’en 1958, mais le contrôle des changes a été réinstauré dans certains pays du Vieux Continent à diverses occasions (par exemple, la France en 1981). En 1990, la C.E.E. a mis en place la libre circulation des capitaux, mais, en septembre 1992, la crise monétaire a motivé un retournement temporaire vers plus de réglementation pour quelques États (Irlande, Espagne).

Le contrôle des changes peut faire l’objet de différentes variantes. Une première modalité consiste à distinguer ou non, par la réglementation, les résidents. Mais le problème concerne surtout le double marché des changes , qui comporte un marché contrôlé sur lequel les importateurs peuvent obtenir les devises à un cours officiel réglementé – en principe, pour des transactions commerciales – et un marché libre, où le cours est fonction du libre jeu de l’offre et de la demande et est donc en général plus élevé que le taux officiel – pour les transactions financières; le double marché exige une surveillance étatique renforcée. Les taux de change multiples , quant à eux, résident dans une spécialisation du contrôle des changes selon les catégories de transactions, en recourant à plusieurs taux de change contrôlés (moins chers pour les importations de première nécessité, puis de plus en plus chers pour les catégories d’importations de luxe, ou très défavorables pour les exportations où le pays est monopoleur, mais favorables pour les exportations qui doivent affronter la concurrence extérieure). L’utilisation des taux de change multiples a été fréquente en Amérique latine après la Seconde Guerre mondiale et y rencontre encore des adeptes, et cela à l’importation comme à l’exportation (Brésil, Chili). Dans les faits – c’est un des exemples de la substituabilité qui peut exister entre les divers instruments de la politique commerciale –, l’application de taux de change multiples débouche sur le même résultat que celle de droits de douane ou de subsides à l’importation ou à l’exportation, qui est en général d’un maniement plus pratique.

Enfin, lorsque deux pays s’appliquent réciproquement le contrôle des changes, comme ce fut souvent le cas lors de la grande dépression, durant la Seconde Guerre mondiale et pendant la guerre froide, ils peuvent en venir à passer une convention de compensation bilatérale, sous la forme d’un accord de clearing . Il n’y a alors aucun transfert de devises entre ces deux nations, la valeur des importations annuelles devant réciproquement équivaloir exactement à celle des exportations, qui sont toutes réglées, dans chacun des États, par le passage obligatoire à travers un office de clearing. Un tel régime représente une détente par rapport au contrôle des changes autonome, voire au bilatéralisme rigoureux des accords de troc, mais maintient des échanges réduits au niveau de la valeur des exportations du pays qui vend le moins. L’assouplissement du système de clearing est à même de déboucher sur un accord de paiement , qui décentralise les règlements auprès des banques privées et tolère un solde de crédit limité en fin de période. On peut rencontrer aussi des clearings multilatéraux et des accords de paiement multilatéraux (Union européenne des paiements, 1948).

Les marchés publics

Les marchés publics sont une forme de contrainte protectionniste, en ce sens que les soumissions pour les constructions et fourniture à l’État, aux collectivités régionales et locales, ainsi qu’aux régies, ne sont accessibles qu’aux résidents. Il en résulte une sorte de prohibition, qui place le secteur public en principe hors des marchés internationaux, voire hors des marchés extrarégionaux. Dans un souci de meilleur fonctionnement de la concurrence et d’abaissement des prix, une ouverture des marchés publics a été décidée, au sein du Marché unique européen, à partir du 1^er janvier 1993, pour les contrats importants (construction de 5 millions d’écus ou plus); une préoccupation du même genre se manifeste au G.A.T.T.

La politique du commerce extérieur a longtemps été comprise dans le sens étroit du mot «commerce», c’est-à-dire de l’action sur les seuls mouvements de marchandises. Aujourd’hui, avec la forte expansion des flux de services, les États sont aussi amenés à préciser leur attitude sur ces autres genres d’échanges et en viennent à traiter de «politique économique extérieure». Pour les services, certains instruments spécifiques d’intervention sont à retenir. La liberté d’établissement , refusée ou accordée, est le moyen par lequel une nation fixe sa position quant à un prestataire étranger de services qui souhaite établir une filiale sur son territoire. Le libre accès , lorsqu’il est octroyé, fournit une ouverture encore beaucoup plus libérale, puisqu’il permet d’exercer le commerce des services, sans relais, directement à partir du pays d’origine. En la matière, les anciens traités bilatéraux sont maintenant progressivement remplacés par des arrangements communautaires ou multilatéraux, au titre de la libre circulation des services, par exemple dans la Communauté européenne et au sein de l’Espace économique européen. De son côté, l’Uruguay Round renferme un volet de négociations sur les services. Pour ce dernier secteur, comme pour celui des marchandises, la protection contre l’extérieur permet des distorsions qui sont dans l’ensemble néfastes, et l’ouverture des marchés accroît l’efficience: la théorie économique étudie toutes ces données, surtout en termes d’effets de production, de consommation, de recettes fiscales, de termes de l’échange, de redistribution des revenus, d’emploi et de balance des paiements. Les conséquences méritent d’être distinguées à l’intérieur du pays interventionniste et sur l’extérieur, ainsi que dans leur portée globale pour le monde. Mais, à la fin du XX^e siècle, cette problématique touche surtout le réseau international traditionnel, tandis que l’important réseau transnational , qui s’affranchit de beaucoup de contraintes territoriales, répond à d’autres critères. Les stratégies des États n’en gardent pas moins un poids appréciable, même si elles doivent entrer dans bien des cas en «dialogue» (F. Perroux) avec celles des oligopoles transnationaux.

Encyclopédie Universelle. 2012.